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谈中央地质勘查基金管理新政
[ 来源:国土资源部 | 作者:原创 | 日期:2011年7月23日  浏览941 次    关 闭  打印本页 ]


在我国地质勘查新旧体制转型的过渡时期,针对公共财政逐渐从商业性矿产勘查领域退出、社会资本跟进不理想的阶段性特点,政府还不能从风险勘查投资领域退出,仍需继续加大投入予以支持,并发挥财政投资手段对商业性矿产勘查的引导作用。2006年初,《国务院关于加强地质工作的决定》提出“国家建立地质勘查基金(周转金),着重用于重点矿种和重点成矿区带的前期勘查”。随后,财政部和国土资源部联合出台了《中央地质勘查基金(周转金)管理暂行办法》。按照《暂行办法》,2006年底启动了中央地勘基金第一批试点项目。至今,经过四年多试运行和不断的实践、总结,对我国地勘领域基本国情的认识不断加深,对地质工作规律和市场经济规律的理解逐步深化,最终凝结成了中央地勘基金管理新政—“4+1文件”。

  一、中央地勘基金新政形成的相关背景

  现阶段我国地质勘查领域的基本特征,是公益性地质工作与商业性矿产勘查分体运行的格局初步形成,但基础地质工作相对薄弱、商业性矿产勘查市场低迷成为制约找矿突破的主要矛盾。其中,影响商业性矿产勘查市场繁荣是主要问题:

  一是风险勘查资本市场缺失,商业性矿产勘查融资降险困难。风险勘查资本市场是西方市场经济国家风险勘查融资的主渠道。但我国创业板开盘即遭爆炒,已显现出我国创业板投资的不成熟特点。更重要的是,我国目前还没有独立地质师制度,矿产勘查市场中介缺位与失控并存,无法从制度上保障勘查资料的真实性和代表性,因此,我国矿产勘查在短期内还无法实现上市融资。

  二是商业性矿产勘查主体混杂,符合市场要求的企业主体凤毛麟角。企业是市场的主体,没有企业就没有市场。我国目前正处在社会主义市场经济体制不断完善的过渡时期,尽管各种所有制的矿产勘查开发公司不断涌现,但相对我国巨大的市场、广袤的国土、刚性的需求而言是远远不够的。加之新兴的勘查开发公司熟悉矿产勘查规律、善于风险管理的少,急功近利、以炒作矿业权为目的者居多。目前,我国商业性矿产勘查的主体,仍然是不具完全市场能力的“百局千队百万地质大军”。

  此外,基础性地质工作相对滞后,部分地方政府职能转变不到位,对商业性矿产勘查服务不周、监管不力、壁垒丛生、勘查环境恶化等因素也在一定程度上制约了商业性矿产勘查的发展。因此,进一步完善和创新中央地勘基金管理制度势在必行。

  二、中央地勘基金新政的主要创新点

  基金管理工作由试运行期间的《中央地质勘查基金(周转金)管理暂行办法》和《2006年中央地质勘查基金(周转金)试点项目立项指南》两个管理办法,到如今的《中央地质勘查基金管理办法》、《中央地质勘查基金项目立项指南》、《中央地质勘查基金勘查项目权益管理暂行办法》、《中央和省级地勘基金协调联动指导意见》和《中央地质勘查基金项目预算标准》五项制度,其中既有量变内容也有质变成分。仅从标题上看,修订后的《中央地质勘查基金(周转金)管理暂行办法》,删除了“周转金”和“暂行”五个字;新出台的《中央地质勘查基金项目立项指南》不再有“年度”和“试点”字眼,就是对基金管理工作实现从试运行向规范运行转折最好的诠释。中央地勘基金新政主要新在以下四个方面:

  一是明确了“政策调控,化解风险”的地勘基金定位。按照《国务院关于加强地质工作的决定》精神,“国家建立地质勘查基金(周转金)”的目的在于:“建立矿产资源勘查投入良性循环机制。充分发挥中央、地方和企业等各方面的积极性,形成多渠道投入地质勘查的机制。加大财政对矿产资源勘查的资金投入力度,注重发挥对社会资金的引导作用。”其核心意义在于加强投入。《中央地质勘查基金(周转金)管理暂行办法》贯彻了这一主导思想。经过四年多的基金管理工作实践,以及宏观经济形势的发展变化,特别是经过“地质找矿改革发展大讨论”,对地勘基金的作用逐渐定位在“政策调控,化解风险”上,并由国土资源部主要领导讲话的形式首先提出来。因此,在修订《中央地质勘查基金(周转金)管理暂行办法》时,专门增加了一条,即《基金管理办法》第一章第三条:“地勘基金投资应当着力发挥政策调控和分担勘查风险的作用,优先支持国家确定的重点矿种、重要成矿区带的地质找矿工作,引导和拉动社会资金投入矿产资源勘查”,并明确“不与市场争权,不与企业争利”。地勘基金的立足点从“投资手段”调整为“政策工具”。

  二是形成了“财政预算,市场运作”的基金管理运行模式。地勘基金从一诞生就面临着按“投资基金”还是“专项资金”管理的艰难选择和经久不休的争论。经过四年的实践探索和对地勘领域基本国情认识的不断加深,基金管理走出了第三条路—“财政预算,市场运作”。作为财政投资体制改革的一项重大举措,地勘基金即不同于一般的投资基金,也不同于以往用于资助或补贴国有地勘单位的矿产资源勘查的资源补偿费专项,更不是传统意义上的财政拨款地勘费,而是国家鼓励重要矿产资源勘查的政策工具,在运行机制上具有突出的特点:一是资金来源于国家财政预算,以确保国家意志的实现。二是实行有偿使用,要求合理的投资回报,但又主动承担风险、兼顾各方利益,不追求收益最大化,以正确把握财政投资在商业性矿产勘查中的角色定位。三是遵循市场机制,项目组织实施实行招投标、合同制以及项目监理等市场手段管理,通过基金项目矿业权权益处置和分配实现各方面的权益,充分调动各相关方的积极性,以适应社会主义市场经济体制的要求。地勘基金与其它社会投资的区别在于:基金承载着国家意志,以帮助社会资本化解风险为目的,因此,只参与风险最大的预查、普查阶段的矿产勘查,完成勘查后实行退出机制;其它社会资金则以追求利益最大化为目标,风险大的阶段不进,风险小的阶段不退。因此,为完善这一运行模式,新的《中央地质勘查基金管理办法》在第一章第六条中,将“滚动发展”修订为“良性循环”。其意义在于变基金管理微观小循环为财政投资宏观大循环,进而淡化基金的投资取向,强化政策调控作用。

  三是厘定了各相关方的责、权、利及其相互关系。《中央地质勘查基金管理办法》规定,中央地勘基金由财政部、国土资源部共同管理,财政部、国土资源部共同委托中央地勘基金管理中心负责地勘基金组织实施及日常管理工作。

  两部共同组成中央地勘基金领导小组,负责对基金管理工作的领导和协调工作。

  省级财政主管部门和国土资源主管部门,按照各自的职责协助财政部和国土资源部管理地勘基金项目,负责地勘基金项目的初审和矿业权核查、协调,协助项目实施日常监督管理和项目成果验收。

  《中央和省级地勘基金协调联动指导意见》又确立了两级基金“政策统一、投向互补”的协调联动原则,明确了中央地勘基金对省级地勘基金的业务指导关系。

  《中央地质勘查基金管理办法》相对老的《暂行办法》,多处修改体现出政府职能转变、权利下放的精神。如第八条和第九条分别删除了“审批地勘基金项目竣工决算”、“编制地勘基金项目计划并组织实施”和“汇总编报地勘基金年度项目竣工决算”等内容;第十四条、十五条、十六条、二十四条等多处,将原由国土资源部和财政部承担的职责下放给基金管理机构。

  从而形成了中央地勘基金上下直管、左右协管,简政放权,与地方基金协调联动的管理体系。

  四是规范了地勘基金项目组织实施各个环节的管理。通过制定《中央地质勘查基金项目立项指南》、《中央地质勘查基金项目预算标准》、《中央地勘基金项目监理暂行办法》和《中央地质勘查基金勘查项目权益管理暂行办法》,对基金项目立项、运行、成果处置各环节进行规范管理,实现了基金管理全流程环环相扣、有机衔接和规范运行。

  《立项指南》着重明确了立项的原则、重点、条件、程序、论证及项目投资方式、预算编报、签订合同和矿业权登记的相关规定;《预算标准》则突出全成本核算、差别化管理和自动更新机制三个特点,力求基金项目管理更加适应地勘市场的需求;《监理办法》通过合同管理、法人负责、模拟第三方监理的体制创新,重点解决项目运行过程中的施工质量和进度问题;《权益办法》从兼顾中央、地方、矿业权人和勘查单位的权益出发,对基金勘查项目的矿业权登记、评估作价、处置及合同签署、退出机制和收益分配各环节分别进行了规范,使地质工作规律与市场经济规律在基金管理中实现了完美的结合。

  三、中央地勘基金新政的主要内涵

  研究制定中央地勘基金新政是一项系统工程。它凝聚着国土资源部、财政部及其相关司局的关心与智慧,体现了四年基金管理试运行的经验和体会,是我国现阶段地勘领域基本国情的具体反映,更是地质工作规律和市场经济规律的有机结合。基金新政内涵十分丰富。

  一是实施国家意志。《基金管理办法》规定:地勘基金主要用于支持煤、铁、铜、铝、铅、锌、钾盐、锰、镍、铀、金等国家急需紧缺重要矿种;钨、锡、锑、钼、稀土、萤石、高铝粘土等国家规定实行保护性开采的特定矿种或国家限制开采总量的重要矿种。重点安排煤炭国家规划矿区和缺煤省(区)的煤炭勘查区;适宜整装勘查的矿集区;具有大中型找矿潜力的远景区;勘查风险较大、社会资本不愿独立投资的其它勘查区域重要矿种的勘查项目。

  为提高国家对一些涉及国家发展战略和区域和谐稳定的矿种和勘查区域的掌控力度,《基金管理办法》规定由地勘基金采取全额投资方式投资煤炭国家规划矿区,钨、锡、锑、钼、稀土、萤石、高铝粘土等国家规定实行保护性开采的特定矿种或国家限制开采总量的重要矿种,生态脆弱区和跨省(区、市)的矿产勘查项目,尚未登记矿业权、且社会资金不愿承担投资风险的其他重要矿种勘查项目。

  以上内容在《立项指南》中也作了相同的规定。

  为确保国家意志的实施,地勘基金来源采取“财政预算”的方式;基金管理机构设定为财政补助的事业体制;基金管理实行收支两条线和宏观大循环;基金和基金管理机构分账核算。

  二是弥补体制缺位。地勘基金在肩负国家意志的同时,从其具体作用上看,也是对我国现阶段风险勘查资本市场缺失的一种补位。《立项指南》规定:“项目工作程度原则上控制到普查,构造复杂、需进行井田划分的煤炭勘查项目可以做到必要的详查”。《权益办法》规定:“地勘基金项目在完成普查或必要的详查后,地勘基金退出勘查”。地勘基金勘查项目完成后,未能取得矿产资源量且不具有进一步勘查意义的,基金投入予以核销,全额投资的探矿权由地勘基金管理机构申请注销;合作投资的探矿权由原探矿权人处置,地勘基金不再享有任何责、权、利。地勘基金勘查项目完成后,能够取得矿产资源量且具有进一步勘查意义的,全额投资勘查项目按照国家有关规定通过市场竞争方式有偿出让;合作投资勘查项目,地勘基金按照合同的约定转让其权益,合作的其他投资方有权以探矿权评估值优先购买。上述规定体现了地勘基金投入勘查项目“高风险进入,低风险退出”的基本原则。《立项指南》规定“已登记矿业权的矿产勘查项目,地勘基金采取合作投资方式。原矿业权人按矿业权评估价或以实际投资额计算投资比例,并有权按货币资金的方式追加投资、提高投资比例”,为矿产资源风险勘查社会投资人提供了融资渠道。从一定意义上讲,在我国现阶段商业性矿产勘查资本市场缺失的情况下,地勘基金为商业性矿产勘查构建了一个降险融资的平台。

  三是遵循市场规则。《立项指南》按照市场规则对基金项目立项作出五项原则规定:即公开、公平、公正的原则。实行立项要求、立项程序和立项结果公开;对符合相应资质要求的各类地质勘查单位和其他社会主体平等对待;充分运用市场竞争机制,优选项目和承担单位。多元化投资受益的原则。鼓励各种所有制法人单位,根据“指南”的要求申报地勘基金项目,共担风险、共享收益;鼓励地质勘查单位、矿业企业、社会投资人联合申报地勘基金项目。开放式立项的原则。实行随时申报,分批论证的办法,提高项目立项和组织实施效率。合同制管理的原则。通过立项的地勘基金项目,由地勘基金管理机构与合作投资方、项目承担单位分别签订项目投资合同和勘查合同,约定各方的权利和义务。项目实施的监理制原则。通过立项的地勘基金项目,由地勘基金管理机构委托监理机构负责对项目实施过程的监理,承担项目的勘查单位应当接受监理机构的监理。

  《权益办法》则规定“地勘基金投资勘查项目应依法取得探矿权”,从而又明确了地勘基金项目依法勘查的原则。

  四是主动分权让利。地勘基金的使命是促进找矿突破和地勘市场繁荣,因此,必须坚持不与市场争权,不与企业争利的原则。

  《权益办法》对探矿权处置规定为:“全额投资勘查项目的探矿权由探矿权登记审批管理机关处置。探矿权属于国土资源部审批登记的,原则上委托项目所在地省级国土资源行政主管部门进行处置”。“合作投资勘查项目按照合同约定依法处置探矿权。属于地勘基金管理机构处置的,其探矿权由探矿权登记审批管理机关依法处置。探矿权属于国土资源部审批登记的,原则上委托项目所在地省级国土资源行政主管部门进行处置”。

  《权益办法》规定地勘基金“全额投资勘查项目的探矿权出让收入按照国家对矿业权价款的有关规定管理(中央和地方按2:8比例分成,下同)”。地勘基金“合作投资勘查项目取得的探矿权转让收益由地勘基金、合作勘查投资各方按合作勘查投资合同的约定分享权益,地勘基金的收益部分按照国家对矿业权价款的有关规定管理”。

  “全额投资勘查和合作投资勘查项目探矿权收益中的地勘基金所得或分成部分,原则上委托项目所在地省级国土资源行政主管部门和同级财政行政主管部门按照国家关于探矿权采矿权价款收入管理的规定收缴”。

  《权益办法》在探矿权处置规定中明确:“合作投资勘查项目,地勘基金按照合同的约定转让其权益,合作的其他投资方有权以探矿权评估值优先购买”。

  《立项指南》对合作方立项条件也设置了相应的优惠条件,规定“已登记探矿权的勘查项目,原探矿权人承担勘查工作的,应当具有乙级(含乙级)以上固体矿产勘查资质;原探矿权人不具有乙级以上固体矿产勘查资质的,应当委托具有甲级固体矿产勘查资质的地质勘查单位承担勘查工作”。从而,主动将基金项目成果处置权委托给相关省级国土资源行政管理部门,基金收益分配让利于地方,并给予合作方适当的优惠。


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